中共绥化市委   绥化市人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施方案
（讨论稿）

　　为了深入贯彻《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》，落实中央、省委和市委扶贫开发工作会议精神，确保我市全面打赢脱贫攻坚战。特制定本实施方案。
　　一、指导思想
　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，把全面打赢脱贫攻坚战上升为十三五时期推动绥化经济社会发展的核心战略。深入贯彻落实上级有关文件和会议精神，紧紧围绕“四个全面”的战略部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。按照“五扶一抓”的脱贫路径，全力实施“十大脱贫攻坚行动”。以更坚定的决心，更精准的思路，更有力的措施，更明确的责任，咬定目标，苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战。
　　二、攻坚目标
　　2016年，实现100个贫困村整体脱贫，完成12万贫困人口脱贫任务。
　　2017年，绥棱县脱贫摘帽；实现121个贫困村整体脱贫，其中肇东市、安达市、庆安县和北林区尚未脱贫的贫困村全部脱贫；完成15万贫困人口脱贫任务。
　　2018年，兰西县、明水县、望奎县、海伦市、青冈县等5个县（市）脱贫摘帽；全市尚未脱贫的87个贫困村实现整体脱贫；完成8.54万贫困人口脱贫任务。
　　2019年，巩固脱贫成果。全市农村贫困人口稳定实现“两不愁”、“三保障”，即：不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房安全。全市35.54万贫困人口人均可支配收入达到当地农村人均可支配收入的50%以上。
　　2020年，与全省同步进入小康社会。
　　三、基本原则
　　在打赢脱贫攻坚战中，要始终坚持精准脱贫的原则；坚持合力攻坚的原则；坚持统筹兼顾原则；坚持发展为要的原则；坚持民生为先的原则。突出党的领导，政府主导，发挥群众主体作用，充分调动贫困地区干部群众积极性和创造性，增强贫困人口自我发展能力，切实提高可持续性，让贫困县（大兴安岭南麓集中连片特殊困难地区县）、贫困村、革命老区村、贫困人口共享改革发展成果。
　　四、重点工作
　　全面实施“十大脱贫攻坚行动”是我市打赢脱贫攻坚战的重大举措。2016年2月30日前，各县（市、区）党委、政府和市直相关责任部门，要结合本地实际和部门职能，制定切实可行的落实意见，确保“十大脱贫攻坚行动”落实落靠。
　　（一）实施特色产业脱贫行动
　　1、发展扶贫龙头企业。立足资源禀赋和产业基础，调整优化农业产业结构，统筹使用好财政扶贫资金和各项涉农资金。重点围绕粮食、乳肉等优质农产品资源，打造200家市级以上产业化扶贫龙头企业，拉长产业链，提高附加值，辐射带动特色产业基地建设，加快一、二、三产融合发展，促进脱贫攻坚。对带动能力在100户以上或整乡整村推进的龙头企业，积极帮助企业对上争取黑发〔2016〕1号明确规定的给予200万元资金支持政策及低息再贷款政策。
　　2、发展特色种养业。围绕绿色优质粮食、食用菌、设施蔬菜、优质杂粮等，每个县建设5-10个万亩以上具有牵动力强、贫困人口参与度高的特色种植业基地。大力发展“两牛一猪”、禽类等标准化、规模化饲养的百头、万只特色畜禽养殖基地，确保贫困户合理分享资源开发效益。全市要培育发展100个以上 “一村一品”的贫困村特色种养业产业集群。
　　3、发展培育新型主体。有序推进贫困村土地流转，鼓励贫困户依法采取转包、出租、转让、股份合作等形式，自主流转承包地，集中连片向农业大户、专业合作社、家庭农场、农业企业等新型扶贫经营主体流转。对带动100户贫困户带地入社的合作社，积极帮助对上争取黑发〔2016〕1号明确规定的给予200万元资金折股入社支持政策，以及对达到建设标准的贫困村农机合作社，给予农机装备20%以上的专项资金支持政策。同时，积极争取项目低息再贷款政策。
　　4、发展资源型增收产业。
千方百计吸引外出务工返乡创业人员到贫困村进行资源开发，积极鼓励和引导社会工商资本到贫困村发展种养业和加工业，加快土地流转，促进农村贫困富余劳动力转移，实现资源开发创收增收。
责任部门：市、县两级党委政府及发改、农业、农开、扶贫、工信等部门。
　　（二）实施村屯道路畅通和饮水安全脱贫行动
　　推进贫困村道路建设，在脱贫的期限内，争取把县、乡、村、屯四级公路网建设以及农村安全饮水工程纳入全省十三五建设规划和扶贫建设规划。要做好项目前期，搞好统筹协调，全部解决现有贫困村3015公里村屯道路硬质化，整体提升我市农村公路建设水平，实现道路畅通；加强农村公路安全防护和危桥改造，常驻户籍人口在300人以上的行政村通班车率实现100%。加强贫困村安全饮水水源建设，在脱贫期限内，现有贫困人口饮用水全部达到《农村生活饮用水卫生标准》要求，实现安全饮水。
　　责任部门：市、县两级党委政府及发改、扶贫、交通、水务等部门。
　　（三）实施农田改造提质增效增收脱贫行动
　　力争把呼兰河流域综合开发治理项目作为两大平原创新示范区，并列入国家发展规划之中推进。通过建设水资源控制、生态保护、灌区治理、生态高标准农田建设等一系列兴利工程，结合现代农业示范区建设和千亿斤粮食产能高标准农田建设，围绕呼兰河流域综合治理和开发利用，推进阁山水库建设，加快运作十六道杠水库控制性工程的设计和建设，实现对流域内水资源的可控和有效利用。沿呼兰河流域核心区、带动区和辐射区，开发建设“围水经济”，积极打造600万亩水田和1500万亩旱田高标准农田，形成优质粮食和特色经济作物产业带，以水提质、以水增效、以水富民，全面提高粮食产能及抗灾能力，优化农业产业结构，实现农田改造提质增效，促进增收致富。
　　责任部门：市、县两级党委政府，呼兰河流域农业特区办公室及发改、水务、农业、农机、畜牧、林业、国土、环保、旅游等部门。
　　（四）实施异地搬迁泥草房改造脱贫行动
　　积极争取国家扶持政策，结合新型城镇化建设，整合资金，实施异地搬迁工程。采取先县城、后乡镇、再中心屯的梯次安置方式，对生产生活条件极差，居住环境脆弱的210个贫困村中的367个屯、2.16万户(含1.73万户泥草房)、7.9万贫困人口实施异地搬迁工程，促进土地合理流转，发展规模经营。妥善安置好搬迁人口的生产、生活与就业，确保搬得出、住得稳、能就业、稳脱贫。利用国家农村泥草房改造政策，加快贫困户泥草房改造进度。对贫困户需要改造住房的，采取拆危建新、以危换闲、维修改造等方式进行全面改造；对五保户、低保户、残疾户、空巢户、单亲户等无力改造户，采取建设农村幸福大院、进住养老院、建设公租房等渠道解决居住问题。力争每年改造贫困户泥草房2万户、110万平米，三年内全部完成5.16万户贫困户泥草房改造任务。
　　责任部门：市、县两级党委政府及住建、民政、扶贫等部门。
　　（五）实施“互联网+”脱贫行动
　　积极推进互联网+扶贫模式，建立互联网精准扶贫数据库，加强对贫困县、村、户、人口的基本信息、扶贫政策、动态监测、经验交流等工作的管理；充分发挥电商企业线上线下，连接国内外两个市场优势，搞好线上销售，拉动农产品基地快速发展，实现既要种得好更要销得好，带动贫困户增收脱贫；利用互联网开展爱心众筹活动，增加贫困户农产品销售收益，促进脱贫解困。加快贫困村及周边电商服务网点建设，加强农村电商人才培训，落实对开设网店的贫困家庭网络资费补助和小额信贷支持政策。加快推进贫困村屯通信管网建设，实现贫困村互联网全覆盖。   
　　责任部门：市、县两级党委政府及电商主管等部门。
　　（六）实施职业技能提升脱贫行动
　　建立以市职业教育中心为龙头，以县（市、区）职业学校为骨干，以乡镇转移就业信息平台为基础的职教培训体系，加强农村贫困劳动力职业技能培训，加大职业教育力度。制定三年培训规划，实现年均培训1.7万人左右，三年完成贫困劳动力技能提升培训5万人以上。三年完成贫困家庭中、高职学生教育资助计划1万人，确保建档立卡贫困家庭学生都能得到资助。强化基层农技推广体系建设，加大农业实用技术培训力度和雨露计划实施力度，三年完成农业实用技术培训1.2万人，农村致富带头人培训0.6万人，到2018年底，力争有劳动能力的贫困户都能掌握一项脱贫致富本领。鼓励和支持农村贫困劳动力创业就业。
　　责任部门：市、县两级党委政府及人社、教育、农业、扶贫等部门。
　　（七）实施医疗保障“兜底”脱贫行动
　　加大医疗保险救助力度，落实参加新农合医保的贫困人口个人缴费部分财政补贴政策、门诊统筹贫困人口全覆盖政策；落实贫困人口全部纳入医疗救助和重特大疾病救助政策；落实贫困家庭残疾人参加医疗保险的医疗康复政策；落实对贫困人口大病先诊治后付费结算政策；落实贫困地区儿童营养改善、新生儿疾病免费筛查、妇女“两癌”免费筛查、孕前优生健康免费检查等重大公共卫生政策。重点县要加强与国家级大医院的合作联合，取得对口扶持，积极建立远程医疗诊治救治窗口。加快医疗卫生院（所）标准化建设和贫困村村级卫生室提档升级工作，确定扶贫定点医院，保障贫困人口享有对基本医疗服务的需求。
　　对贫困人口中符合最低生活保障条件的要全部纳入低保救助范围，实现贫困线与低保线“两线合一”，做到应保尽保。适时提高低保标准，实现兜底脱贫。落实农村留守儿童、妇女、老人和残疾人关爱服务政策，健全关爱服务体系。
　　责任部门：市、县两级党委政府及卫生、民政等部门。
　　（八）实施教育脱贫行动
　　积极改善办学条件，教育经费要向贫困村和基础教育倾斜，加强寄宿制学校建设，提高义务教育巩固率。加强农村师资队伍建设，落实贫困乡村教师生活补助制度；落实贫困乡村教师招聘办法；落实特岗计划和国培计划向贫困乡村倾斜政策；落实乡村教师补充机制和乡村教师荣誉制度。每个贫困县要积极争取省内高校支持，采取院校联合办学的办法，实现资源整合，资源共享。制定市、县优质普通高中面向区域内农村贫困家庭学生招生倾斜政策。加强有特色并适应市场需求的职业学校建设。制定确保义务教育入学率100%，杜绝贫困家庭子女辍学现象的有效措施。落实贫困地区农村义务教育阶段学生营养改善政策；落实贫困家庭中小学生就餐补助政策；落实贫困家庭在读高中学生免除学杂费政策；落实对参加中高职教育的贫困家庭学生免除学杂费，给予在校生每人每年3000元生活补助政策。建立农村贫困大学生救助基金，落实教育扶贫结对帮扶行动计划，制定贫困家庭大学生回乡就业创业的相关优惠政策。
　　责任部门：市、县两级党委政府及教育、人社等部门
　　（九）实施财政金融保险支持脱贫行动
　　各县（市、区）财政要建立与精准扶贫需求相适应的财政扶贫投入增长机制，要在当年地方财政收入增量中，拿出10-15%作为专项扶贫预算。同时也要在各级财政当年清理回收可统筹使用的存量资金中，拿出一定比例的资金用于精准扶贫。加大创业担保贷款、助学贷款、妇女小额贷款、康复扶贫贷款、贫困村互助资金、小额扶贫贷款、扶贫小额意外伤害保险等金融保险支持力度。每个县（市、区）要组建起再贷款协调机构，利用好金融支持政策，扩大再贷款规模，搞好基础设施及产业发展等项目建设。要建立健全贷款担保基金，成立扶贫贷款担保公司，满足贫困村贫困户发展生产融资需求。积极组建村镇银行，培育发展农民资金互助组织。
　　责任部门：市、县两级党委政府及财政、金融、保险等部门。
　　（十）实施乡村文明文化旅游脱贫行动
　　坚持扶贫先扶志，发扬中华民族自强不息、自力更生、艰苦奋斗的精神。把打赢脱贫攻坚战做为宣传思想政治工作的重点，强化新闻舆论宣传工作，进一步激发贫困地区广大干部群众改变落后面貌的信心和决心，倡导现代文明生活。 
　　落实文化扶贫惠民政策，完善村级文化中心、休闲广场设施，开展形式多样的送文化下乡活动，创建文明新村。
　　本着差异化、特色化、原生态的原则，积极打造旅游扶贫项目，开发旅游扶贫产品，大力发展贫困乡村特色旅游业。超前谋划5个贫困村(兰西平山大兴村、明水双兴东双村、海伦共和共祥村、青冈昌盛宏伟村、幸福村)旅游扶贫试点项目的规划设计与实施工作，开发具有本地特色的旅游品牌。重点打造肇东松花江生态自然文化旅游、安达北湖湿地观光、青冈猛犸象远古文化遗迹、庆安柳河红色旅游和绥棱森林特色旅游等项目。发展一批集休闲、娱乐、度假为一体的具有民俗特色的旅游产业。
　　责任部门：市、县两级党委政府及宣传、文化、旅游等部门。
　　五、保证措施
　　做到精准识别，解决好“扶持谁”的问题；做到精准责任，解决好“谁来扶”的问题；做到精准施策，解决好“怎么扶”的问题；做到精准退出，解决好“如何退”的问题，是打赢脱贫攻坚战的重要保障。具体要做到“六个精准”。
　　（一）做到识别认定精准
　　要严格把握精准识别标准，凡有下列11种情形之一的，均不准评为贫困户：
　　1、全家外出3年以上的农户。
　　2、在城镇拥有购买的商业、住宅等商品楼房或有多处房产的农户。
　　3、村内自有房屋档次或装修水平明显高于一般农户的农户。
　　4、有轿车、高档摩托车、高档冰箱、空调、电脑等高档消费品的农户。
　　5、有大中型农业机械、农产品加工机械、工程机械、运输工具的农户。
　　6、家庭成员中有现任村“两委”干部的农户（特别困难的除外）。
　　7、种养大户或长期大量雇用他人从事生产经营活动的农户。
　　8、家庭成员中有财政供养人员的农户。（包括在国家机关、企事业单位有固定收入的，政府购买服务的政府机构聘用制人员、社区服务者、护林员、协警、卫生员、防疫员等）。
　　9、家庭成员中有在工商部门注册私营企业、个体工商户、专业合作社等从事经营活动的农户（经营收入仅够维持基本生活的、低于贫困线的除外）。
　　10、家庭成员中有国有林场职工和国有农场在职或退休职工的农户。
　　11、自己购买商业养老保险的农户。
　　要严格执行入户调查、农户申请、村民评议、村组公示、村级初审、村级公示、乡级审核、乡内公示、县级复核、建档立卡、录入平台“十一步”贫困户的识别法，确保2016年1月30日前完成所有贫困户的精准识别工作。
　　要把握逐级抽查、互不交叉和“双随机”抽取的原则，市里每年按照15%的比例对各县（市、区）建档立卡贫困人口进行抽检核查，各县（市、区）按照20%比例自行抽检核查，发现问题，及时纠偏，到2018年底实现核查全覆盖。 
　　要对精准识别工作中不坚持标准，不按程序办事，造成识别不清、认定不准的，一经查实，视情节轻重，严肃问责。
　　（二）做到责任落实精准
　　各级党委、政府要肩负起打赢脱贫攻坚第一责任。党委和政府主要负责人，要严格执行一把手负责制，带头做好脱贫攻坚的调查研究、工作决策、上下衔接、域内协调、督促检查、包联包扶、进度安排、项目落实、人力配备、推进实施等工作。县（市、区）党政主要领导向市委、市政府签订脱贫攻坚责任书，并每年专题报告脱贫攻坚工作进展情况。
　　各级扶贫开发领导小组组长要由党政一把手担任，实行党政双责。要不断充实和完善扶贫开发领导小组成员单位，各部门要按职责分工，各司其职，各负其责，密切协作，合力推进。
　　按照中发〔2015〕34号和黑发〔2016〕1号文件要求，进一步强化扶贫工作机构建设。市、县两级要独立设置扶贫机构，加强班子和人员配备，保障办公环境和条件。扶贫部门要充分发挥职能作用，切实抓好综合协调，调研宣传，动态监管，政策落实，规划制定，项目实施等工作。
　　加大乡镇在脱贫攻坚中的推动作用，搞好政策衔接和组织落实。要不断强化村级党组织建设，切实抓好软弱涣散基层党组织整顿工作。建立健全村级党组织负责人选、育、管、退的工作机制，全面实施农村“双富工程”，精准选配驻村第一书记，使基层党组织成为打赢脱贫攻坚战的战斗堡垒。
　　（三）做到帮扶包联精准
　　要切实抓好包乡驻村扶户工作，健全包扶工作机制，明确包扶工作目标，制定包扶工作措施，落实包扶工作责任。建立起市级领导联系县，县级领导联系乡，各级部门联系村，党员领导干部联系贫困户制度。每个贫困村要有一支驻村帮扶工作队，每一个贫困户要有一名帮扶责任人。帮助贫困村谋划脱贫思路和脱贫规划，帮助贫困户研究确定脱贫致富项目，做到不脱贫，不脱钩。
　　要积极组织好社会包扶活动，开展好党员志愿者服务队、社会群体志愿者服务队结对帮扶活动；协调好各类企业与贫困村、贫困户结对帮扶活动，特别是要鼓励和支持农业产业化龙头企业成为扶贫产业化龙头企业，把企业的第一生产车间建在贫困村、贫困户上，使贫困村、贫困户在农业产业化延伸链条中，获得更多的收益；充分发挥各民主党派和无党派人士在人才和智力扶贫上的优势和作用，要组织民营企业开展“百企帮百村”精准扶贫行动；要发挥好“10.17”扶贫日社会动员活动，做好社会扶贫物资、资金的管理和发放。
　　（四）做到配套改革精准
　　要充分利用上级支持贫困地区调整完善土地配套改革的政策契机，积极做好农村土地确权工作，加快推进农村集体建设用地入市改革步伐，完善土地利用总体规划。利用好对新增建设用地指标优先保证扶贫开发用地需要的政策、专项安排贫困县新增建设用地指标的政策，土地整治工程和项目安排、生态高标准农田建设和补助资金分配的政策，保障扶贫开发项目建设用地需要。利用好贫困县开展扶贫异地搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在全省范围内使用的政策，积极推动城镇化进程。
　　要充分利用上级支持贫困地区科技、人才支撑配套改革的政策契机，解决贫困地区特色产业发展的关键技术问题。利用好技术创新引导专项基金对科技扶贫的支持政策，加快先进实用技术成果在贫困地区转化；利用好推行科技特派员制度，搞好扶贫科技园区建设，创新科技扶贫模式。利用好强农惠农和农业补贴项目向创业农民倾斜的政策，健全农民创业服务体系，鼓励和支持贫困农民创业。
　　要充分利用上级支持贫困地区生态环境保护配套改革的政策契机，加大贫困乡村退耕还林、还草、天然林保护、防护林建设、坡耕地综合治理、水生态治理、湿地保护和恢复等重大生态工程支持力度。优先保证贫困乡村生态高标准农田、土地综合治理、小流域治理、生态修复等项目建设。
　　（五）做到制度约束精准
　　建立贫困县考核制度。大幅度提高减贫指标在贫困县经济社会发展实绩考核中的权重，强化贫困县约束机制，制定脱贫工作责任清单。结合县（市、区）领导班子和领导干部年度考核，采取贫困县党政主要领导专项测评、年度考核、个别谈话了解等方式，对贫困县扶贫开发工作进行专项考核。
　　建立重点工作督查制度。把脱贫攻坚工作纳入全市重点督查事项，对重点部门、重点项目要进行重点督查。对落实不力的部门和单位，市扶贫开发领导小组要向市委、市政府提出责任追究建议。
　　建立脱贫攻坚问责制度。充分运用纪检、巡视、审计、信访以及贫困县年度考核专项测评等方面工作成果，拓宽发现问题渠道，对未完成年度减贫目标的县（市、区）党政主要领导按照组织程序追责。依法依规抓好扶贫资金和项目监管，健全扶贫项目资金使用公示公告制度和扶贫资金违规使用责任追究制度。财政、审计等部门加强监督检查、审计和稽查工作，强化社会监督，保证资金在阳光下运行。纪检监察机关对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违纪问题，坚决从严惩处。
　　（六）做到科学退出精准
　　各县（市、区）要按照“三严三实”要求，切实做到精准扶贫，精准退出。坚决防止和杜绝搞“数字脱贫”、“被脱贫”和“造盆景”等弄虚作假现象发生。要对年度脱贫目标进行层层分解，具体落实到退出的贫困村、贫困户、贫困人口上，确保如期实现每一年度的脱贫目标和总体脱贫目标。
　　严格执行贫困县、贫困村、贫困户退出的“六项制度”。即：严格执行贫困县退出的市审核、省审定、国务院扶贫开发领导小组备案制度；严格执行贫困村退出的乡（镇）初审、县审核、市审定、省备案制度；严格执行贫困户退出的村民代表大会评议，村“两委”和驻村工作队核实，乡（镇）审核，县审批，省、市备案制度；严格执行贫困县、贫困村、贫困户退出公示制度；严格执行社会监督、第三方评估制度；严格执行贫困县、贫困村、贫困户退出后扶持政策不变制度。
　　贫困县退出要考虑5个因素。即：人均国内生产总值、人均财政收入、贫困发生率、农民人均可支配收入和人均耕地面积；把握5个要点。即：主导产业发展、民生事业进步、地方财政增收、城镇功能强化、保障能力提高。
　　贫困村退出要考虑4个因素。即：贫困发生率、人均可支配收入、人均耕地面积、村级集体经济；把握5个要点。即：村级“两委”班子建设、基础设施改善和社会公共服务能力建设、新型农业经营主体建设、村级集体经济发展、特色产业增收。
　　贫困户退出要考虑2个因素。即：实现“两不愁、三保障”、有稳定的可持续的收入渠道；把握5个要点。即：扶志、扶智、扶技、扶困、扶业。
    消除贫困、改善民生、实现共同富裕、全面建成小康社会，是各级党委政府义不容辞的责任。全市上下要把脱贫攻坚作为一项重大的政治任务，增强紧迫感和使命感，凝心聚力，真抓实干，精准发力，坚决打赢这场脱贫攻坚战。